O guia completo sobre Direito Administrativo

O Direito Administrativo

O Direito Administrativo é o ramo do Direito Público Interno que, por meio de regras e princípios próprios, disciplina o exercício da função administrativa exercida por órgãos públicos, agentes públicos e pessoas jurídicas de Direito Público, ou seja, pela Administração Pública.

A Administração Pública, por sua vez, pode ser entendida em dois sentidos. O primeiro é o sentido subjetivo, em que suas iniciais são maiúsculas, indicando o conjunto de órgãos e pessoas jurídicas ao qual a lei atribui a função administrativa do Estado. Já no segundo sentido, o objetivo, em que as iniciais são minúsculas, insere-se no contexto de atividade desempenhada sob regime de Direito Público.

A função administrativa, por sua vez, consiste na atividade desempenhada pelo Estado (sentido amplo) de dar cumprimento aos comandos normativos com o fim de realização dos fins públicos.

Essa função é tipicamente exercida pelos Poderes Executivos de cada ente federativo (União, Estados-membros, Municípios e Distrito Federal). Todavia, também é exercida em caráter atípico pelos Poderes Legislativo e Judiciário dos entes federativos.

Como visto, o Direito Administrativo tem suas regras próprias. Essas regras são extraídas das fontes formais desse ramo do Direito, que são as leis, a doutrina, a jurisprudência e os costumes.

Nesse contexto, as leis devem ser entendidas no seu sentido amplo, ou seja, de norma jurídica, o que inclui a Constituição da República, as leis ordinárias e complementares, os decretos executivos, as instruções normativas, as resoluções, entre outros pontos.

A Constituição Federal é a principal fonte do Direito, incluindo do Direito Administrativo. Nela são encontrados os fundamentos e princípios que orientam a criação de outras normas jurídicas.

As leis infraconstitucionais que regulam o Direito Administrativo são várias e esparsas. Não há, portanto, um código — como acontece no Direito Civil e no Direito Penal. Entre as principais leis, podemos citar as seguintes:

• Lei nº 8.112/ de 11 de dezembro de 1.990, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, fundações públicas federais e autarquias;
• Lei nº 8.429/ de 2 de junho de 1992, que trata da improbidade administrativa;
• Lei nº 8.666/ de 21 de junho de 1993, que institui normas sobre licitações e contratos da Administração Pública;
• Lei nº 10.520/ de 17 de julho de 2002, que institui o pregão como modalidade de licitação para a aquisição de bens e serviços comuns;
• Lei nº 11.079/ de 30 de dezembro de 2004, que institui normas gerais para a licitação e a contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública;
• Lei nº 12.462/ de 4 de agosto de 2011, que institui o Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC);
• Lei nº 8.987/ de 13 de fevereiro de 1995, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos;
• Lei nº 9.784/ de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.

A doutrina, por sua vez, consiste na interpretação e no entendimento aplicado sobre determinada questão jurídica pelos operadores do Direito. Embora alguns doutrinadores entendam que a doutrina não seja uma fonte do Direito Administrativo, à medida que configura ofensa ao princípio da legalidade, o entendimento majoritário é de que se trata sim de fonte do Direito Administrativo, uma vez que inspira julgamentos e contribui para a melhoria das leis.

A jurisprudência também é fonte do direito e se caracteriza pelas decisões judiciais reiteradas em um dado Tribunal. Assim, quando a decisão sobre determinado assunto é tomada sempre no mesmo sentido, ela se torna fonte do Direito Administrativo e deve ser observada pelos seus operadores.

Por fim, há os costumes, que surgem por meio de condutas ou comportamentos praticados reiteradamente e que, por isso, passam a integrar aquela realidade. Para tanto, esses costumes devem ser secudum legem, ou seja, segundo a lei.

As fontes do Direito Administrativo

As fontes do Direito Administrativo se relacionam à origem do objeto de estudo dessa matéria. Formado por regras e princípios que disciplinam a atuação da Administração Pública, o Direito Administrativo se mostra essencial para entender a origem das normas jurídicas que regulam essa ciência.

No Direito Administrativo, as fontes não se resumem às normas originárias do Estado, uma vez que a disciplina desse ramo do Direito sofre influência dos demais setores, como o mercado e a sociedade.

Em resumo, podemos apontar como as principais fontes do Direito Administrativo:

• princípios;
• leis;
• atos normativos infralegais;
• doutrina;
• jurisprudência;
• costumes.

Esses são os mecanismos em que o Estado pode se basear para normatizar ou aplicar as regras do Direito Administrativo. Elas são o nascedouro de tudo que veremos a seguir e de tudo que disciplina esse ramo jurídico.

Os princípios do Direito Administrativo

O regime jurídico administrativo é o conjunto de regras e princípios que estruturam o Direito Administrativo, conferindo a ele autonomia como ramo do Direito.

Nesse sentido, os princípios basilares do Direito Administrativo são a supremacia do interesse público sobre o interesse privado e a indisponibilidade do interesse público. Todas as regras e decisões devem ser tomadas a partir da orientação e da análise conjunta desses princípios.

De acordo com o princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado, há prevalência dos interesses da coletividade sobre os interesses dos particulares. O interesse público deve ser entendido como o interesse do todo, do conjunto social, de cada indivíduo enquanto partícipe da sociedade.

Já o princípio da indisponibilidade do interesse público orienta que os administradores públicos se encontram investidos de poderes voltados para a satisfação do interesse público, cujo titular é a sociedade. Por essa razão, os administradores não têm a prerrogativa de dispor de interesses que não lhes pertencem. Logo, o interesse público é indisponível.

A partir de uma análise conjunta desses princípios, podemos chegar à conclusão de que o Estado pode restringir o direito de um particular em prol do bem público. O interesse público goza de prerrogativas para agir, e o limite dessa supremacia é a sua indisponibilidade, à medida que o Estado não pode dispor de seus direitos. As prerrogativas e as limitações do Estado formam o regime jurídico administrativo.

A Constituição da República prevê, em seu artigo 37, que a Administração Pública Direta e Indireta, de qualquer dos Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, deve obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Esses são os princípios expressos na Constituição e que regem o Direito Administrativo. Isso significa que a atuação de todo e qualquer agente público deve ser orientada por esses princípios.

Nesse sentido, de acordo com o princípio da legalidade, o administrador público somente pode atuar se houver previsão legal, o que significa que o administrador somente pode fazer o que a lei autoriza, sob pena de atividade ilícita. Nesse ponto, o princípio da legalidade na Administração Pública difere do aplicado ao cidadão — porque o cidadão pode fazer tudo o que a lei não proíbe.

Já o princípio da impessoalidade impõe que o administrador atue com imparcialidade, no sentido de não agir para beneficiar ou para prejudicar alguém. Esse princípio também significa que a atuação do agente público não pode ser reputada à pessoa física, mas ao estado que ele representa.

Pelo princípio da moralidade, o trato com a coisa pública deve ser pautado na moralidade jurídica, ou seja, as atitudes dos agentes públicos e da Administração como um todo devem ser íntegras.

O princípio da publicidade, por sua vez, prevê a necessidade de publicar os atos administrativos. Isso acontece porque a publicidade é a garantia do controle pelo cidadão, assim como a garantia de eficácia dos atos administrativos.

Por fim, o princípio da eficiência, que foi inserido pela EC nº 19/1988, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e seus membros.

Além dos princípios expressos no artigo 37, a Constituição Federal traz, ainda, o princípio do contraditório e da ampla defesa, que está expresso no artigo 5º da CR/88. Esse princípio prevê o direito das partes terem conhecimento sobre todos os atos de um processo, judicial ou administrativo, assim como o direito de se manifestarem.

O Direito Administrativo conta, ainda, com outros princípios, que estão implicitamente previstos na Constituição da República.

Entre os princípios implícitos, podemos citar o da Autotutela, segundo o qual a Administração Pública tem o poder de controlar e de rever seus próprios atos, independentemente de provocação. Isso significa que a Administração pode, de ofício, anular seus atos ilegais e revogar os atos legais que venham a se tornar inconvenientes ou inoportunos.

Outro importante princípio implícito na Constituição da República é o da Motivação. Segundo esse princípio, os atos administrativos devem ser motivados, ou seja, devidamente fundamentados e justificados, sob pena de nulidade.

Há, ainda, o princípio da Continuidade, segundo o qual a atividade administrativa é contínua, ininterrupta — não deve haver paralisação. Por fim, o princípio da Razoabilidade: a atuação do Estado deve ser razoável e proporcional ao motivo que deu ensejo ao ato.

Os poderes da Administração

Os poderes da Administração Pública são instrumentais, ou seja, são instrumentos do Estado para viabilizar o exercício dos seus deveres e atribuições, alcançando o interesse público.

Todavia, se um desses poderes for exercido de forma inapropriada, tem-se a configuração do abuso do poder. Esse abuso, por sua vez, pode ser tanto na forma de excesso de poder — quando o agente público age além de sua competência — quanto na forma de desvio de poder — quando o agente pratica o ato administrativo desviando-se da finalidade do interesse público.

Cada poder da Administração pode ser exercido de duas formas distintas: vinculada ou discricionária. No exercício vinculado, a lei não confere ao agente público a possibilidade de escolha — não há liberdade na atuação, pois todos os requisitos estão previstos em lei e o agente deve se ater a eles.

Já no exercício discricionário do poder existe certa margem de escolha conferida pela própria lei, mas a decisão deve ser tomada dentro dos limites previstos na lei. Essa margem de escolha é definida de acordo com os critérios de oportunidade e de conveniência.

Quanto aos poderes administrativos propriamente ditos, a doutrina lista o poder normativo, o hierárquico, o disciplinar e o de polícia. Vale a pena entender um pouco o que cada um deles significa.

O poder normativo confere à Administração a edição de normas gerais, dentro dos limites legais, para minudenciar ou facilitar a compreensão do texto da lei, como os decretos regulamentares.

O poder hierárquico, por sua vez, é o poder de estruturação e ordenação interna da atividade administrativa. É importante destacar que a hierarquia apenas existe dentro de uma mesma pessoa jurídica, e não entre pessoas jurídicas distintas.

Já o poder disciplinar é entendido como o poder de aplicar sanções àqueles que mantêm um vínculo especial com a Administração Pública, seja decorrente do poder hierárquico, seja decorrente de vínculo contratual.

O poder de polícia consiste na restrição do exercício da liberdade individual ou do uso da propriedade privada em prol do interesse público. Esse poder pode ser tanto preventivo quanto repressivo.

Um exemplo de atuação do poder de polícia preventivo é a exigência de licenças e de autorizações em determinadas situações, como a necessidade de ter a habilitação para dirigir.

Outro exemplo é a exigência de licença para o porte de armas. Como é sabido, não são todas as pessoas que podem ter uma arma em casa — é preciso preencher uma série de requisitos para ter essa autorização.

O Projeto de Lei nº 704/15, em tramitação no Congresso Nacional, pretende conferir a autorização do porte de armas para advogados. Vale a pena acompanhar essa matéria.

Por meio desses poderes, a Administração Pública pode agir no sentido de cumprir com os seus deveres.

Organização Administrativa

A Administração Pública é composta pelos entes da Administração Direta e Indireta. A Administração Direta é formada pelos próprios entes da federação, que são pessoas jurídicas e políticas, quais sejam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

Para uma melhor prestação dos serviços públicos, os entes federativos criam órgãos especializados e distribuem as funções entre eles. Esse fenômeno é conhecido como Desconcentração.

Todavia, é importante ressaltar que esses órgãos não têm personalidade jurídica, portanto, não são titulares de direitos e nem de obrigações. Isso significa que eles são vinculados e hierarquicamente sujeitos ao ente público que os criaram.

Outras vezes, também para garantir a melhor prestação do serviço público, a titularidade desse serviço é transferida a outra pessoa jurídica. Trata-se da descentralização administrativa técnica, funcional ou por serviços.

Na descentralização, o ente federativo cria ou autoriza a criação, por meio de lei, da pessoa jurídica que passará a ter a titularidade do serviço público. Embora sejam pessoas jurídicas, elas não são pessoas políticas.

Nesse sentido, 4 são as pessoas jurídicas que podem ser criadas:

• a autarquia;
• a fundação pública;
• a empresa pública;
• a sociedade de economia mista.

É importante destacar que a autarquia é pessoa jurídica de direito público, a fundação pública pode ser pessoa jurídica de direito público ou privado, e a empresa pública e a sociedade de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado.

Essas pessoas jurídicas que integram a Administração Indireta têm personalidade jurídica própria, razão pela qual não há relação de hierarquia entre elas e os entes federativos que as criaram.

Por outro lado, os entes da Administração Direta exercem um controle sobre as pessoas da Administração Indireta apenas para saber se estão atendendo à finalidade para a qual foram criadas — trata-se de controle finalístico.

Ainda em decorrência da personalidade jurídica própria, essas pessoas contam também com patrimônio próprio e são diretamente responsabilizadas por seus atos.

Atos Administrativos

O Ato Administrativo é uma espécie do gênero ato jurídico. A definição desse instituto do Direito Administrativo é de uma declaração do Estado, aqui entendido por todos os órgãos que o compõem, atuando em prol da supremacia do interesse público, em posição diferenciada em relação ao particular, que tenha por finalidade adquirir, transferir, modificar, declarar ou impor obrigações aos administrados ou a si mesma.

Caso esses requisitos apresentados não estejam presentes em algum ato da Administração, eles não devem ser chamados de Atos Administrativos, pois não se submetem ao regime de direito público. Em regra, são ações de mera gestão e são regidos pelo direito privado.

Outro ponto que merece destaque na análise dos Atos Administrativos é que eles podem ser revogados ou anulados. Ou seja, a Administração pode desistir de implementá-los ou interromper as suas consequências e desenrolar, seja por razões de conveniência e oportunidade (revogação), seja porque violam alguma regra jurídica (anulação).

Elementos do Ato Administrativo

Os elementos do Ato Administrativo são aqueles que constituem a sua formação. Se um ato não conta com algum desses institutos ou se algum deles é inválido, ele será incapaz de produzir efeitos.

Esses elementos ou atributos do ato são:

• competência;
• forma;
• objeto;
• finalidade;
• motivo.

O elemento competência diz respeito a um poder atribuído a determinado agente do Direito Administrativo para praticar o ato. A forma é o revestimento exteriorizador do Ato Administrativo — é a maneira como ele se apresenta.

O objeto, por sua vez é o conteúdo do Ato Administrativo. A finalidade é a razão para que o ato foi desenvolvido, e o motivo, por fim, é a situação fática ou jurídica que determina ou autoriza a sua realização.

Atributos do Ato Administrativo

Os atributos do Ato Administrativo são as características essenciais para diferenciá-los dos demais Atos Jurídicos. São eles:

• presunção de legitimidade;
• imperatividade;
• exigibilidade;
• autoexecutoriedade.

Em resumo, os atributos do ato em Direito Administrativo significam que eles:

• têm presunção de legalidade até que se prove o contrário;
• são emitidos por um ente que atua em superioridade;
• são exigíveis;
• em alguns casos, são executados sem contraditório — como é o caso de uma remoção de veículo que estaciona em local proibido.

Processo Administrativo

O Processo Administrativo é uma sucessão de atos realizados pela administração visando a consecução de algum objetivo. Em nível federal, a Lei 9784/99 estabelece regras gerais do Processos Administrativo.

Esse dispositivo legal está em conformidade com o interesse público e a legalidade. Ele atesta que, para que o Estado aplique alguma sanção ou realize alguma atitude contra o particular ou agente público, deve respeitar o devido processo legal e o contraditório e ampla defesa.

O Processo Administrativo obedece a alguns princípios como oficialidade, contraditório e ampla defesa, instrumentalidade das formas, gratuidade, segurança jurídica, entre outros. Esses princípios asseguram que o Estado não pode ser arbitrário na sua atuação.

O Processo Administrativo tem início com a instauração ou iniciativa. Depois disso há a instrução processual, o prazo de defesa e o julgamento. Após a decisão na primeira instância administrativa, abre-se o prazo para recurso e pedidos de reconsideração.

É necessário ressaltar que o Processo Administrativo, apesar de fazer a chamada coisa julgada administrativa, ainda pode ser apreciado pelo judiciário. Mesmo não havendo mais recursos na via administrativa, o judiciário, frente a alguma ilegalidade, pode alterar a decisão e impor que o órgão da Administração a cumpra.

Áreas de atuação e como se especializar em Direito Administrativo

O graduado em Direito que escolhe essa área pode tanto atuar no setor privado quanto no setor público. Contudo, os empregos mais almejados costumam ser os do setor público, pois oferecem bons salários.

A carreira como servidor, como todos sabem, requer aprovação em concurso público. Os cargos mais almejados nessa área costumam ser de advocacia pública, sobretudo dos Estados e da União.

Os salários, portanto, variam muito de acordo com o ente federativo escolhido. O salário de Procurador da Advocacia Geral da União, por exemplo, está em torno de R$ 22 mil.

Aquele que quer enveredar por essa área pode fazer um curso de especialização, como pós-graduação, ou mestrado e até um doutorado. Procure saber qual é o mais indicado de acordo com os seus interesses e qual pode dar o melhor retorno — financeiro e profissional.

Além disso, é importante continuar lendo e se atualizando sobre o assunto, pois sabemos o quanto as leis mudam constantemente, principalmente na área de Direito Administrativo.

Em geral, as matérias mais comuns ministradas em um curso de especialização em Direito Administrativo são:

• Princípios Administrativos;
• Temas Fundamentais do Direito Administrativo Moderno;
• Licitações, Contratos e Parcerias Administrativas;
• Bens e Serviços Públicos;
• Controle da Administração Pública;
• Intervenções do Estado;
• Responsabilidade Civil do Estado;
• Meios de atuação da Administração Pública Moderna;
• Processo Administrativo.

Essa é uma área em constante crescimento, já que cada vez mais se exige dos entes federativos a atuação pautada nos princípios da Administração Pública. Por isso, uma boa capacitação e atualização farão grande diferença no mercado de trabalho.

Como aprender mais sobre o assunto

Manter-se atualizado e aprofundar os conhecimentos na área é fundamental para o sucesso na carreira, e no Direito Administrativo isso não é diferente. Mesmo depois da graduação é preciso continuar os estudos. Para aprender mais sobre o assunto, é possível contar com cursos, livros, filmes e séries.

Aqueles que pretendem seguir na área de Direito Administrativo devem selecionar bons livros para estudar e se manter atualizados. Por isso, listamos alguns livros que podem ajudar.

“Direito Administrativo Descomplicado”, dos autores Marcelo Alexandrino e Vicente de Paulo, é um dos mais vendidos do ramo. Trata-se de um livro com linguagem simples e acessível, sem deixar de tratar dos temas complexos. No material, há a abordagem de todos os temas relevantes da disciplina, com atenção para os conteúdos dos editais de concursos públicos.

Outro livro interessante, principalmente para quem pretende fazer concurso público na área, é “Administração Pública – Tomo 1”, do autor José Maria Pinheiro Madeira. Nesse livro há uma seleção de questões de provas aplicadas em concurso público da área jurídica, com a respectiva explicação de cada tópico, ratificando conceitos e orientando o raciocínio jurídico. A obra ainda apresenta a posição do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça sobre as matérias.

O Professor Alexandre Mazza é o autor do “Manual de Direito Administrativo”, que contempla os principais temas da matéria. A obra também traz as questões de provas comentadas, nos mais diferentes graus de profundidade, e os entendimentos jurisprudenciais dos Tribunais Superiores e dos Tribunais de Contas.

O estudo da matéria por meio de bons livros é fundamental para a formação do especialista em Direito Administrativo.

Para descontrair, mas sem parar de analisar o papel do Estado na sociedade, filmes como “Hotel Ruanda”, “Minority Report — A nova lei” e “Erin Brockovich — Uma mulher de talento” não podem deixar de ser vistos. A série Game of Thrones também não pode ficar de fora, pois tem grandes lições para ensinar aos advogados.

Podemos perceber que o ramo Direito Administrativo é relativamente novo, mas tem ganhado cada vez mais importância e notoriedade na nossa sociedade. Isso faz com que os graduados em Direito sejam atraídos para essa área.

Neste post foi possível conhecer os pontos básicos da matéria, mas é de extrema importância que o profissional dessa área aprofunde seus estudos e conhecimentos, a fim de se manter atualizado. Além disso, não deixe de conhecer tudo sobre o Direito Empresarial!